"Wirtschaftliche Entwicklung vor dem Gesetz"

Artikel von Johannes Jütting und Denis Drechsler, Development Centre
Projekt Syndicate 2007


Eine der beherrschenden und scheinbar selbstverständlichen Annahmen der Entwicklungsökonomie lautet, dass für dauerhafte Investitionen und Wachstum Rechtsgrundsätze notwendig sind. Nach dieser Auffassung ist ohne unpersönliche, allgemeine Normen und ihre Durchsetzung durch unabhängige Justizbehörden, wenn überhaupt, nur wenig Entwicklung möglich, weil die Risiken für Arbeitskräfte und Kapital – z. B. Korruption, Willkür und starre Traditionen – zu hoch wären. Trifft diese herkömmliche Überzeugung jedoch immer zu?

Man denke an folgendes zugegebenermaßen beschränktes, aber trotzdem aufschlussreiches Gegenbeispiel: Südafrikas boomende Kleinbusbranche. Die Kleinbustaxis wurden als Antwort auf schwerwiegende Mängel im öffentlichen Verkehrssystem des Landes entwickelt, das sich durch hohe Preise, schlechten Service und ein chaotisches Netzwerk auszeichnet, sie werden jedoch komplett außerhalb der offiziellen Gesetze und Vorschriften betrieben. Was die Branche funktionieren lässt, ist eine allgemein akzeptierte, zwanglose „Geschäftskultur“, die flexibel und innovativ ist und die Betriebskosten niedrig hält.

Die Ergebnisse sind nicht zu bestreiten: Zu den Spitzenzeiten befördern die Kleinbustaxis 65 % des gesamten Pendlermarktes. Somit verdeutlicht die Kleinbusbranche die Wichtigkeit inoffizieller Übereinkünfte. Lokale Kultur und Traditionen sind nicht nur wichtig, sie formen auch entscheidend das Verhalten der Menschen – umso mehr in Entwicklungsländern, insbesondere in denjenigen, die als gescheiterte oder instabile Staaten bezeichnet werden, in denen die Gerichte nicht funktionieren und Vorschriften, wenn es sie überhaupt gibt, daher nur unzureichend durchgesetzt werden. Doch bedeuten schlecht funktionierende offizielle Institutionen nicht, dass es überhaupt keine funktionierenden Strukturen gibt.

In diesen Gesellschaften wird die gesellschaftliche Ordnung vor allem von inoffiziellen Übereinkünften und weniger von formalen Gesetzen und Vorschriften gestaltet. Wie das Beispiel Südafrikas zeigt, können derartige Übereinkünfte sogar die Entwicklung eines Landes fördern. In vielen Entwicklungsländern, bieten Dorfverbände, die lediglich auf Vertrauen und Gruppendruck beruhen, Zugang zu Krediten und Versicherungen, sie gewähren Hilfe in Notlagen und ermöglichen den Bau öffentlicher Straßen und Abwassersysteme. Die Gemeindekrankenkassen, die in ganz Afrika florieren, sind ein gutes Beispiel dafür.

Dennoch können inoffizielle Einrichtungen, obwohl sie das Leben der Menschen verbessern können, auch der Entwicklung abträglich sein. Gerade die Ressourcen, die die Grundlage inoffizieller Sicherheitssysteme bilden – z. B. Solidarität, Sozialkapital und gemeinsame Aktionen – können genau die falschen Effekte auslösen. Zum Beispiel verpflichtet in Benin die erzwungene Solidarität jeden hart arbeitenden Bauern, der im Laufe der Jahre einen gewissen Reichtum angesammelt hat, die Früchte seiner Arbeit mit seiner Großfamilie zu teilen, einschließlich entfernter Verwandter.

Wirtschaftlich betrachtet, könnte die „inoffizielle Institution des Teilens“ von Investitionen abhalten und somit zu opportunistischem Verhalten führen, weil es keine Verpflichtung gibt, sich zu revanchieren. Trotz ihres großen Erfolges konnten die südafrikanischen Minitaxis hohe Unfallquoten, gewalttätige Zwischenfälle aufgrund nicht vereinbarter Routen und Fahrpreise sowie Steuerhinterziehung nicht verhindern, was der Gesellschaft hohe Kosten aufbürdete und die Regierung zu einer Regelung dieser Dienstleistung veranlasste.

Darüber hinaus führen einige inoffizielle Institutionen aufgrund althergebrachter kultureller Traditionen zu Diskriminierung und der Verletzung von Menschenrechten und untergraben gleichzeitig die Autorität offizieller Institutionen, z. B. der Justiz, der Polizei oder des Militärs. In diesen Fällen sind häufig Frauen die Opfer. Sie werden u. U. von der Beteiligung an inoffiziellen Netzwerken ausgeschlossen oder können sich die entstandenen Vorteile aus Gemeinschaftsaktionen nur in begrenztem Umfang aneignen. Der kolportierte Missbrauch von Mikrokrediten zum Bezahlen von Mitgiften ist ein alarmierendes Beispiel. Ebenso ist die Tradition der weiblichen Beschneidung in afrikanischen Ländern wie Guinea, Sudan, Mali, Somalia und Eritrea nach wie vor allgemein üblich, wobei dort über 85 % der jungen Frauen dieses Schicksal erleiden.

Die Abschaffung solcher Sitten ist eine moralische Verpflichtung, doch in anderen Fällen muss die internationale Gemeinschaft häufig entscheiden, welche Institutionen sie verändern sollte und wie. Tatsächlich ist eine der schwierigsten Aufgaben für Entscheidungsträger, richtig zu erkennen, welche Institutionen die Entwicklung fördern und welche möglicherweise schädlich sind. Selbst dann ist eine erfolgreiche Änderung der Institutionen einfacher gesagt als getan, da sie fest in eingefleischten Normen und Werten verwurzelt sind.

Weder der Ansatz der „romantischen Naturschützer“ noch der der „Bulldozermodernisierer“ verspricht eine angemessene Lösung. Institutionelle Reformen sind eine heikle Angelegenheit, die mit Vorsicht und manchmal entgegen dem üblichen Reformdogma behandelt werden muss. In einigen Fällen können die guten Absichten den aktuellen Zustand sogar verschlimmern. Zum Beispiel kann das Ausmerzen der Korruption in Umfeldern mit stark auf dem Patronat beruhenden Machtverhältnissen und Umverteilungsmechanismen, während die grundlegenden Probleme nicht bekämpft werden, mehr schaden als nützen und zu gewalttätigen Auseinandersetzungen über die neuen Ressourcen führen.

Reformen müssen miteinbeziehen, wie die Menschen denken und welche anspornenden Strukturen ihr Verhalten leiten. So könnten diejenigen, die von den Reformen profitieren, für den Prozess eintreten, doch müssen die Verlierer angemessen entschädigt werden, um zu verhindern, dass sie sich dem Wandel entgegenstellen. Ohne öffentlichen Rückhalt zu schaffen und die richtigen Durchsetzungsmechanismen zu liefern, wird das Ändern von Gesetzen allein zwangläufig wirkungslos bleiben. Manchmal kann es sogar hohe Kosten für die angeblichen Nutznießer verursachen.

Angesichts der Komplexität einer institutionellen Reform ist es vielleicht nicht immer die beste Herangehensweise, nach dem zu streben, was optimal erscheint. Reformen müssen an den speziellen Kontext eines jeden Landes angepasst sein und innerhalb der Grenzen des Möglichen angewandt werden. Für einen institutionellen Wandel ist eine langwierige, ermüdende und bescheidene Umsetzung mehrerer kleiner Schritte notwendig, bei der die korrekte Abfolge der Reformmaßnahmen entscheidend ist. Um nachhaltige Ergebnisse zu erreichen, müssen die Entscheidungsträger akzeptieren, dass manchmal „gut genug ausreicht“.